È entrata in vigore il 26 maggio scorso la Legge 3 maggio 2019, n. 37 dal titolo Disposizioni per l’adempimento degli obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione Europea – Legge Europea 2018 (Gazzetta Ufficiale n. 109, 11 maggio 2019).
Insieme alla Legge di Delegazione Europea, la Legge Europea rappresenta uno degli strumenti di adeguamento all’ordinamento dell’Unione Europea previsti dalla Legge 234/2012, che detta le norme generali sulla partecipazione dell’Italia alla formazione e all’attuazione della normativa e delle politiche dell’Unione europea.
Nella Legge Europea, più in particolare, sono inserite le disposizioni finalizzate a porre rimedio al non corretto recepimento della normativa dell’UE nell’ordinamento nazionale, nei casi in cui il Governo abbia riconosciuto la fondatezza dei rilievi mossi dalla Commissione Europea nell’ambito di procedure di infrazione o di procedure di pre-infrazione.
Sul tema dei pagamenti della Pubblica Amministrazione, la Commissione Europea ha aperto due procedure di infrazione: una relativa all’applicazione della Direttiva in Italia (2014/2143) e l’altra relativa all’articolo 113-bis del Codice degli Appalti (2017/2090).
Circa quest’ ultima procedura di infrazione, l’art. 5 del provvedimento in commento, recante disposizioni in materia di pagamenti nelle transazioni commerciali, è intervenuto a modificare il citato articolo 113-bis del Codice dei contratti pubblici (D.lgs. 50/2016).
In particolare, Il nuovo articolato prevede quanto segue.
- I pagamenti relativi agli acconti del corrispettivo di appalto sono effettuati nel termine di trenta giorni dall’adozione di ogni stato di avanzamento dei lavori, salvo che sia espressamente concordato nel contratto un diverso termine, comunque non superiore a sessanta giorni e purché ciò sia oggettivamente giustificato dalla natura particolare del contratto o da talune sue caratteristiche.
- I certificati di pagamento relativi agli acconti del corrispettivo di appalto sono emessi contestualmente all’adozione di ogni stato di avanzamento dei lavori e comunque entro un termine non superiore a 7 giorni dall’adozione degli stessi, contro i 30 giorni previsti in precedenza.
Alcune nuove previsioni sono giudicate migliorative della situazione attuale, ma non sufficienti a rispondere ai rilievi formulati dalla Commissione Europea nell’ambito della procedura di infrazione 2017/2090.
In base alle modifiche introdotte, infatti, il termine di pagamento (30 giorni di norma, prorogabili a 60 in casi specifici) decorre dal momento in cui la Pubblica Amministrazione procede all’adozione dello Stato di Avanzamento Lavori (SAL) e non dal momento in cui matura il SAL.
Ora, l’adozione del SAL rappresenta un atto unilaterale che solo la Pubblica Amministrazione può compiere, senza possibilità per l’impresa di intervenire. Inoltre, il sistema italiano di contabilizzazione dei lavori pubblici si basa sul principio di costante progressione della contabilità, in base al quale le attività di accertamento dei fatti producenti spesa devono essere eseguite contemporaneamente al loro accadere e, quindi, devono procedere di pari passo con l’esecuzione.
Ciò significa che il Direttore dei lavori effettua il controllo costante della spesa legata all’esecuzione dell’opera o dei lavori attraverso la compilazione precisa e tempestiva dei documenti contabili. A tale fine, provvede a classificare e misurare le lavorazioni eseguite, nonché a trasferire i rilievi effettuati sul registro di contabilità e per le conseguenti operazioni di calcolo che permettono di individuare il progredire della spesa.
In altri termini, la contabilizzazione dei lavori è un’operazione che avviene contestualmente alla realizzazione degli stessi. Il momento della maturazione del SAL coincide dunque con il momento della contabilizzazione da parte del D.L. dei lavori.
La nuova norma, invece, nel richiamare il momento formale dell’adozione del SAL invece di quello della sua effettiva maturazione, finisce per introdurre un elemento di forte discrezionalità di cui le Pubbliche Amministrazioni potrebbero abusare per ritardare artificiosamente il momento in cui inizia il termine di pagamento, vanificando quindi l’obiettivo della norma stessa.